Deze schimmige organisatie profiteert van het Europese migratiebeleid - Follow the Money
www.ftm.nl
Achter de migratiedeals die Europa sluit met landen aan de buitengrens gaat een Oostenrijkse organisatie schuil die maar weinig mensen kennen: het International Center for Migration Policy Development (ICMPD). In korte tijd groeide het ICMPD uit tot een belangrijke adviseur én uitvoerder van het Europese grens- en migratiebeleid. Maar in Libanon is goed te zien hoe weinig oog de organisatie heeft voor de complexe werkelijkheid.
Waar gaat dit artikel over?
Het Intergouvernementeel Centrum voor Migratiebeleid (ICMPD) denkt niet alleen mee over het Europese migratiebeleid, maar voert het ook uit. Daarmee sleept het miljoenen aan fondsen en aanbestedingen binnen.
Zo ontving de organisatie in 2022 en 2023 bijna vier miljoen euro van onder andere de Europese Commissie, Zwitserland en Nederland voor grensbeheer in Libanon. Nu dat land weer in een oorlog is beland, wordt goed zichtbaar hoe ver de papieren realiteit van het ICMPD afstaat van de complexe werkelijkheid.
Waarom is dit belangrijk?
Het ICMPD wordt gefinancierd met overheidsgeld. De manier waarop de organisatie is opgezet, maakt het mogelijk om buiten democratische en juridische controle te opereren. Dit is vooral problematisch omdat het migratiebeleid dat het ICMPD mede vormgeeft, schuurt met internationale mensenrechten.
Hoe heeft FTM dit onderzocht?
Follow the Money kreeg toegang tot het gedetailleerde jaarverslag van het ICMPD via de Wet open overheid (Woo). Tijdens het onderzoek gebruikten we Libanon als voorbeeld om te illustreren hoe het ICMPD opereert aan de buitengrenzen van Europa.
FTM sprak zowel in Wenen als in Beiroet met oud-medewerkers van de organisatie. Daarnaast las FTM interne documenten, die vorig jaar openbaar zijn gemaakt na Woo-verzoeken van onder meer het Lebanese Center for Human Rights en journalisten van The New Arab. FTM nam ook contact op met het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken, de Europese Commissie, de Libanese autoriteiten en het ICMPD zelf. Tot slot spraken we met meerdere experts op het gebied van internationaal recht en migratie.
Lees verder
Begin oktober. Israël is net zijn grondoffensief in Zuid-Libanon begonnen en de inwoners van hoofdstad Beiroet zijn gespannen. Israëlische surveillancedrones vliegen dreigend boven de flatgebouwen. Overal zijn gevluchte Libanezen, Syriërs en Palestijnen op zoek naar onderdak. Het zuiden van het land en de gewoonlijk zo levendige zuidelijke wijken van Beiroet, die vanwege activiteiten van de gewapende groep Hezbollah het doelwit zijn Israëlische bombardementen, zijn inmiddels uitgestorven. De huidige oorlog in Libanon zal naar verwachting voor nieuwe grote vluchtelingenstromen zorgen. Er zijn inmiddels al 1 miljoen mensen op de vlucht geslagen voor het geweld.
Toch had Brussel minder dan een half jaar geleden nog de hoop gevestigd op juist dit land voor het oplossen van een van Europa’s belangrijkste dossiers: asielmigratie. Begin mei bezegelden Commissievoorzitter Ursula von der Leyen en de Libanese premier Najib Mikati met een handdruk het akkoord, gefinancierd met geld van de Europese belastingbetalers. Zoals Von der Leyen zei tijdens het persmoment in Beirut: ‘We rekenen op jullie medewerking om illegale migratie te voorkomen en migrantensmokkel te bestrijden.’
De ruwe realiteit haalt in rap tempo de papieren werkelijkheid in
Sinds in 2015 door de oorlog in Syrië meer dan een miljoen migranten de Middellandse Zee overstaken, is het ontmoedigen, weren en terugsturen van migranten centraal komen te staan in het Europese migratiebeleid. Net als de eerdere deals met Libië, Tunesië en Egypte, waren de afspraken met Libanon in naam bedoeld om nationale behoeften zoals onderwijs, volksgezondheid en economie te stimuleren. Maar bovenal dienden de honderden miljoenen die Brussel had vrijgespeeld de aanpak van migratie.
De ruwe realiteit haalt nu in rap tempo de papieren werkelijkheid in. Maar wat onder de radar blijft, is wie die papieren werkelijkheid mede heeft gecreëerd, drieduizend kilometer verwijderd van de Libanese hoofdstad, in een glanzend kantorencomplex in het hart van Europa, vlakbij de rivier de Donau.
Hoewel nergens genoemd, heeft het International Center for Migration Policy Development (ICMPD) in Wenen zich de afgelopen jaren namelijk weten te ontwikkelen tot een spin in het web van het migratie- en grensbeleid dat Europa uitrolt in onder andere Afrika en het Midden-Oosten. Daarmee sleept het ICMPD miljoenen aan fondsen en aanbestedingen binnen. Intussen opereert het grotendeels buiten democratisch toezicht, terwijl hun beleid in Libanon in de ogen van critici is losgezongen van de werkelijkheid.
Topontmoetingen
Woensdag 22 april 2020. Tijdens een virtuele vergadering krijgt ICMPD-directeur Michael Spindelegger, voormalig vice-kanselier van Oostenrijk, het luisterend oor van de Griekse Eurocommissaris Margaritis Schinas, die migratie in zijn portefeuille heeft.
Volgens de notulen van die vergadering prijst Schinas de ‘ondersteunende rol in migratiedialogen’ van het ICMPD. De EU-vertegenwoordigers willen graag van gedachten wisselen met het ICMPD over de plannen voor een nieuw EU-migratiepact.
Michael Spindelegger (links) en Margaritis Schinas (rechts), 2023. © Jennifer Jacquemart / Europese Unie
Enkele maanden eerder heeft het ICMPD een reeks aanbevelingen gepubliceerd die als belangrijke bouwstenen kunnen dienen, zoals het aanleggen van meer databanken en het versterken van de samenwerking met niet-EU-landen in hun aanpak van ‘irreguliere migratie’.
Dit is niet zomaar een lijstje raadgevingen. Het ICMPD werkt doorgaans beleidsplannen uit samen met Brussel en de 21 landen die bij het ICMPD zijn aangesloten. De organisatie implementeert die ook ter plekke: het ICMPD zet trainingen op, koopt materiaal in en schrijft aanbestedingen uit.
Een dag na de bijeenkomst met Schinas, op 23 april 2020, gaat het ICMPD in gesprek met de Zweedse Ylva Johansson, Eurocommissaris van Binnenlandse Zaken. In de notulen van de vergadering is te lezen dat de Commissie ‘verheugd was over de steun van het ICMPD aan de Commissie op het gebied van migratie’ en vroeg ‘wat het ICMPD meer zou kunnen doen om de Commissie te ondersteunen’.
Michael Spindelegger (links) en Ylva Johansson (rechts), 2022. © Christophe Licoppe / Europese Unie
De topontmoetingen markeren het begin van een nieuwe, vruchtbare samenwerkingsperiode. In september 2020 presenteert de Europese Commissie haar nieuwe migratiepact, waarop de vingerafdrukken staan van het ICMPD. In het voorjaar van 2024 stemt het Europees Parlement ermee in. En bij het uitrollen van het beleid staat deze onbekende organisatie opnieuw vooraan – buiten het zicht van het grote publiek en zonder verantwoording te hoeven afleggen aan volksvertegenwoordigers.
Sparren over migratie
Onzichtbaarheid en informele circuits vormen vanaf het prille begin het handelsmerk van het ICMPD. Bij de oprichting in 1993 door Zwitserland en Oostenrijk was de organisatie een antwoord op de acute behoefte van de internationale gemeenschap aan een platform voor ‘informeel overleg en efficiënte diensten’ op het gebied van migratie en asiel.
De Balkanoorlogen zorgden in die tijd voor een plotselinge toestroom van migranten. Het ICMPD werd een van de eerste organisaties die deelnamen aan diplomatieke bijeenkomsten om te sparren over migratie.
Van meet af aan werkt het ICMPD met een ledenmodel. Inmiddels zijn er eenentwintig landen bij de organisatie aangesloten. Die landen betalen een vast bedrag per jaar om de activiteiten van het ICMPD te financieren. Duitsland is de grootste donor, met meer dan 290.000 euro in 2023. Daarna volgen Nederland en Turkije met elk ongeveer 160 duizend euro.
Naast die vaste donaties hebben verschillende staten en instellingen, die niet per se lid hoeven te zijn, bi- of trilaterale overeenkomsten met het ICMPD voor specifieke projecten. Nederland had in 2022, voordat het in mei 2023 officieel lid werd, het op een na grootste samenwerkingsverband met het ICMPD en financierde bijvoorbeeld voor negen miljoen euro aan grens- en migratieprojecten in verschillende landen, waaronder een trainingscentrum voor de Libanese strijdkrachten (LAF).
Veruit het grootste samenwerkingsverband van het ICMPD is dat met de Europese Commissie. In 2023 maakte Brussel 93 miljoen euro over naar de organisatie voor haar diensten, drie keer zoveel als het jaar daarvoor.
Zoveel mogelijk fondsen
Het ICMPD is niet alleen gegroeid qua aantal leden. Gaandeweg is de vergader- en onderzoeksorganisatie ook projecten gaan oppakken als het geven van workshops en trainingen om mensensmokkel tegen te gaan. Hun activiteiten hebben een hoge vlucht genomen sinds het aantreden van Michael Spindelegger als directeur in 2016.
Spindelegger, lid van de centrumrechtse ÖVP, had in Oostenrijk carrière gemaakt als minister van Financiën, minister van Buitenlandse Zaken en vicekanselier. Zijn portefeuilles raakten slechts zijdelings aan migratie, en hij leek het onderwerp vooral vanuit pragmatisch oogpunt te benaderen. Het ging hem puur om het oplossen van knelpunten. Op een bijeenkomst van de Verenigde Naties zei hij eens dat de migratieagenda wat hem betreft ‘gedepolitiseerd’ moest worden.
Het binnenhengelen en implementeren van projecten werd leidend
Oud-medewerkers zeggen dat het ICMPD sinds het aantreden van Spindelegger de focus begon te verleggen. Waar ‘mensenrechten’, ‘diversiteit’ en ‘integriteit’ volgens de website nog altijd ‘essentiële aspecten’ van de organisatie zijn, werd in de praktijk het binnenhengelen en implementeren van projecten leidend. Een van hen vertelt: ‘Voor Spindelegger is succes af te meten aan het verkrijgen van zoveel mogelijk fondsen. Hij heeft het daar elk jaar over tijdens zijn toespraken. Hij zegt dan juichend dat we het budget hebben verdubbeld. Het idee om grensbewakingsmateriaal in te kopen, bijvoorbeeld, kwam op doordat hij de financieringsmogelijkheden van de Europese Commissie zag.’
Het jaar na Spindeleggers aantreden kondigde het ICMPD in zijn jaarverslag aan ook ‘veiligheidsgerelateerde onderwerpen’ te gaan oppakken. De organisatie schikte zich zo handig naar het veranderende politieke klimaat bij haar lidstaten en haar grootste geldschieter: de Europese Commissie in Brussel. Die was toen immers bezig de aanpak van migratie steeds meer te militariseren. De Commissie benadrukte bijvoorbeeld de noodzaak om de buitengrenzen te versterken. Frontex, het grensagentschap van de EU, zag zijn financiering in een paar jaar tijd bijna verzesvoudigen.
Het ICMPD bevestigt desgevraagd dat het zijn strategie heeft afgesteld op de behoeften van zijn partners. ‘De omvang van de inkoopactiviteiten hangt af van de behoeften van de respectieve overheden, landen en regio’s,’ aldus een woordvoerder.
Steeds groter
Inmiddels denkt het ICMPD niet alleen mee over grens- en migratiebeleid, de organisatie levert ook grens- en bewakingsmateriaal, beheert trainingscentra en levert trainingen aan de buitengrenzen van Europa. Daarmee draait het ICMPD volop mee in de huidige – en omstreden – koers van het migratiebeleid, waarbinnen het weren en terugsturen van migranten een belangrijk onderdeel is.
Ook als organisatie wordt het ICMPD steeds groter. In 2016 waren er ongeveer tweehonderd mensen werkzaam. Zeven jaar later waren dat er bijna vijfhonderd. In maart 2024 verhuisde de organisatie van een historisch gebouw in het oude centrum van Wenen naar een nieuw kantorencomplex bij de Donau.
Zoals de organisatie tevreden constateert in het gedetailleerde jaarverslag van 2023 in handen van Follow the Money: ‘Het ICMPD bleef grotere aankoopcontracten en subsidies beheren namens de Europese Commissie en in het kader van de vermelde grotere multi-thematische initiatieven.’
De organisatie wist haar jaarlijkse inkomsten in de acht jaar onder Spindeleggers bewind te vervijfvoudigen. In 2023 kreeg het ICMPD in totaal 116 miljoen euro voor al zijn projecten, zoals de Nederlandse bijstand voor de Libanese strijdkrachten.
In amper twee jaar tijd is het budget voor projecten onder beheer van het ICMPD meer dan verdubbeld: van 371 naar 700 miljoen euro in 2023.
Te grote schoenen
Waar het uitvoerende werk van het ICMPD in de praktijk op neerkomt, is goed te zien in Libanon. Hier wordt de organisatie gezien als dé partner die met en namens de EU en Europese landen migratie- en grensbeleid uitrolt. Dat beleid moet voorkomen dat Syrische vluchtelingen, waarvan er zo’n 1,5 miljoen in Libanon wonen, in groten getale via zee naar Europa komen.
Volgens het jaarverslag van het ICMPD trok de organisatie in 2022 en 2023 bij elkaar bijna vier miljoen euro uit voor zogeheten Integrated Border Management-projecten (IBM) in Libanon, grotendeels gefinancierd door de EU, Zwitserland en Nederland. Van dit geld wordt onder meer (defensie)materiaal aangeschaft en worden veiligheidsdiensten opgeleid en versterkt. Bovendien werken het ICMPD en de EU met de Libanese regering aan hervormingen van de nationale veiligheidsstrategie.
De deelnemende landen zijn zelf tevreden over de projecten, maar experts plaatsen kanttekeningen bij de Libanese strategie. De Libanese politiek is extreem verdeeld en bevindt zich bijna permanent in crisis. Na jaren Europees grensbeleid is de grens met Syrië nog altijd zo lek als een mandje, hebben de veiligheidsdiensten nog steeds geen geld, en hebben drugs-, mensen- en wapensmokkelaars nog altijd vrij spel. De veiligheidsdiensten blijven bovendien verdeeld, net als de politiek waarvan een deel juist geen baat heeft bij een bewaakte grens. Hezbollah, de door Iran gesteunde gewapende groep en politieke partij, controleert bijvoorbeeld een groot deel van de grens met Syrië waar het betrokken is bij de smokkel van mensen, drugs en wapens.
Migratie-expert Jasmin Diab
In alle vaagheid waarin het is geschreven, is het plan niet-implementeerbaar, en het klinkt ook volledig verkeerd geïnformeerd in z’n ambities
Jasmin Diab, migratie-expert en directeur van het Institute for Migration Studies aan de Lebanese American University in Beiroet, legt de vinger op de zere plek. De plannen negeren volgens haar de politieke problemen en conflicten waar Libanon al decennialang mee kampt, en het feit dat de politieke wil om de strategie echt uit te voeren ontbreekt. De Integrated Border Management-strategie (IBM) die de Libanese veiligheidsdiensten met de EU en het ICMPD hebben geformuleerd, en waarin wordt gesteld dat de gehele Libanees-Syrische grens gesurveilleerd zou moeten worden, is daarmee niet veel meer dan een plan met loze beloften en holle frases. ‘In alle vaagheid waarin het is geschreven, is het niet-implementeerbaar, en het klinkt ook volledig verkeerd geïnformeerd in z’n ambities,’ aldus Diab.
Het gevolg is een te rooskleurige voorstelling van wat dat Europese migratiebeleid in Libanon voor elkaar kan krijgen. Veel doelen voor het nieuwe grensbeleid hadden bijvoorbeeld een deadline van 31 december 2023 die niet is gehaald.
Een oud-werknemer van het ICMPD vindt dat zijn voormalige werkgever te grote schoenen aantrekt. ‘Terwijl ik ze allerlei workshops zie organiseren, is die IBM-strategie na al die jaren nog altijd niet geïmplementeerd. En het zal ook niet gebeuren.’
Risico op mensenrechtenschendingen
Het klimaat voor Syriërs in Libanon blijft verharden, en politici maakten ook de afgelopen maanden duidelijk dat ze doorgaan met plannen om Syriërs op grote schaal terug te sturen. Het is evident dat Libanon hiervoor direct of indirect met de Syrische autoriteiten moet samenwerken.
De situatie van Syrische vluchtelingen is ook bij het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) ter sprake gekomen, is te lezen in een projectaanvraag voor een Nederlands programma in Libanon. Een ambtenaar waarschuwt dat het trainingsprogramma voor Libanese veiligheidsdiensten, waar Nederland veel aan bijdraagt, goed gemonitord moet worden vanwege de ‘toenemende druk op Syrische vluchtelingen’.
Bovendien merkt de ambtenaar van BZ op dat het voorstel ‘spreekt van mogelijke steun aan trainingen van de LAF aan Syrische counterparts in de toekomst. Dat lijkt me voor Nederland uitgesloten’.
Dergelijke potentiële Europese steun aan Libanese autoriteiten die op termijn zou bijdragen aan samenwerkingen met Syrië is omstreden. Volgens het Libanese Center for Human Rights, een ngo in Beiroet, zou ‘elke vorm van samenwerking of informatie-uitwisseling met de Syrische autoriteiten’ de mensenrechtenschendingen die zij begaan zelfs onbedoeld kunnen legitimeren.
Volgens het ministerie van BZ richt het Nederlandse project met het ICMPD zich alleen ‘op capaciteitsopbouw van Libanese grensagentschappen, waaronder de LAF. Contact of samenwerking met Syrië maakt geen onderdeel uit van het programma. Daarover zijn dan ook geen afspraken gemaakt met ICMPD en OLAF.’
Het Libanese leger en de Border Control Committee reageren niet op vragen van Follow the Money.
Het ICMPD zegt geen contact te hebben of samen te werken met de Syrische autoriteiten. ‘Als gevolg van de oorlog bevroren (..) EU, EU-lidstaten en anderen de samenwerkingen, waarna het ICMPD onmiddellijk zijn betrokkenheid staakte.’
De Europese Commissie antwoordt dat ‘de steun van de EU voor geïntegreerd grensbeheer valt binnen de bredere agenda van goed bestuur en hervorming van de veiligheidssector’. Ook benadrukt ze dat Libanon ‘een soeverein land is dat verantwoordelijk is voor het eigen buitenlandbeleid’. Met de toegezegde 1 miljard euro zegt de EU ‘de dialoog met de relevante Libanese autoriteiten’ te versterken ‘om ervoor te zorgen dat de verwerking van veilige, vrijwillige en waardige terugkeer plaatsvindt volgens internationale normen, in lijn met het mandaat en de principes van de UNHCR, waaronder ook het beginsel van non-refoulement.’
Lees verder
Des te belangrijker is de vraag: wie controleert het werk van het ICMPD eigenlijk? Immers, het gevolg van zijn uitdijende rol is dat steeds meer van het Europese migratiebeleid komt te liggen bij een organisatie die zelf op geen enkele manier deel uitmaakt van de overheid, en dus ook niet als zodanig ter verantwoording kan worden geroepen. Dit is vooral problematisch omdat het Europese migratiebeleid volgens veel deskundigen schuurt met internationale mensenrechten.
Het ICMPD is zich bijvoorbeeld ook met de aanschaf van defensiemateriaal gaan bezighouden voor het managen van de Europese en Afrikaanse buitengrenzen. Uit de cijfers van 2023 blijkt dat al 21 procent van het totale budget wordt besteed aan de aankoop van materiaal.
‘Het ICMPD is nu effectief een uitvoerende arm’
Onderzoeker Sofian Naceur ziet in de combinatie met de militarisering van het voorgestane beleid een meer proactieve, offensieve strategie ontstaan. ‘Het ICMPD is nu effectief een uitvoerende arm,’ zegt Naceur.
Zo won de organisatie een tender voor het leveren van bewakingsradars voor het beheer van de grenzen van Albanië voor bijna 1 miljoen euro, wat het ICMPD op kritiek kwam te staan. In Tunesië levert het ICMPD volgens onderzoek van de non-profit nieuwswebsite Coda Story de ‘technologie en training (..) aan de kustwacht die steeds vaker wordt ingezet om mensenrechten te schenden tegen migranten en vluchtelingen.’ Dit werd voor het eerst onderzocht en gerapporteerd door de Berlijnse NGO FragDenStaat.
Volgens Jan Klabbers, hoogleraar aan de rechtenfaculteit van de Universiteit van Helsinki, die onderzoek doet naar internationale organisaties zoals de International Organisation for Migration (IOM), leidt de modus operandi van intergouvernementele organisaties ertoe dat ‘de rechten van mensen met voeten kunnen worden getreden zonder dat iemand het doorheeft’. Volgens hem is dat ook de opzet. ‘De raison d’être van zulke entiteiten is onder de oppervlakte te blijven om democratische controle te voorkomen, en ook te voorkomen dat rechtbanken er ooit naar zouden kijken.’
Ook Clothilde Facon, onderzoeker aan de Universiteit van Antwerpen en gespecialiseerd in de politisering van hulpgelden in het Midden-Oosten, meent dat het ICMPD geen duidelijk mandaat heeft. ‘Het ICMPD verschuilt zich voor verantwoordelijkheden door uitbesteding, externalisatie en depolitisering.’
Niet openbaar
De Europese Commissie verwijst desgevraagd naar de verplichte evaluaties van organisaties waarmee ze financieringsovereenkomsten afsluit: de zogenaamde 9 pijler beoordelingen. Maar projecten en de implementatie ervan, zoals die in Libanon, blijven buiten beschouwing van die audits. Wanneer Follow the Money inzage probeert te krijgen in de externe audits van Europese projecten door het ICMPD, blijven de deuren gesloten.
In 2022 werd een tussentijdse evaluatie uitgevoerd door NIRAS Consulting, in opdracht van de EU, waarbij onder meer het Europese IBM in Libanon is onderzocht. Het ICMPD verwijst hiervoor door naar de Europese Commissie, die zegt dat het evaluatierapport ‘niet openbaar’ is.
Inmiddels rijzen er ook in het Europees Parlement vragen rond het optreden van het ICMPD. De Nederlandse GroenLinks-Europarlementariër Tineke Strik vindt dat er meer openheid moet komen: ‘De EU kan zich op deze manier doelbewust onttrekken aan transparantievereisten, democratische controle en juridische aansprakelijkheid als het misgaat. Terwijl het hier wel gaat om voorbereiding en uitvoering van EU-wetgeving en -beleid, betaald vanuit publieke middelen. Juist hier moeten burgers duidelijkheid kunnen krijgen. Het parlement moet zijn rol als democratische waakhond kunnen vervullen.’
